不論是專業人士還是普通公眾，都能感覺到近兩年塑料污染治理這個議題越來越火了。用研究人員的話來說就是“當前，塑料污染已成為僅次于氣候變化的全球性環境污染焦點問題”。^[1] 事實也確實如此，2023年5月29日-6月2日，聯合國環境規劃署在巴黎召開了旨在制定一項具有法律約束力的塑料污染（包括海洋環境中的塑料污染）國際文書的政府間談判委員會第二屆會議（INC-2），又將這一議題推到了一個高潮。

回首來時路：塑料污染問題“出圈”三十年

塑料污染危機早期是通過1997年一名航海人員發現的“大太平洋垃圾帶”進入大眾視野。^[2]充斥著大量塑料垃圾、廢棄漁網和其他廢棄物的垃圾與想象中蔚藍干凈的海洋形成巨大的反差，引發公眾的強烈反應。隨后，受廢棄塑料、漁具影響的海洋生物的圖片、視頻在社交媒體上廣泛流傳，包括被塑料纏繞生長畸形的海龜、因誤食大量塑料而死亡的海鳥、將塑料棉簽誤認為重要附著物的海馬等。塑料問題被大眾廣泛關注的同時，研究人員也在積極摸清塑料污染的來源，其危害性，以及解決方案。

目前，基于大量研究和報告，已經證明塑料的全生命周期在土壤、水、氣候變化、人體健康等多個方面帶來負面影響。

圖源：2022 [精簡版]中國塑料污染治理理念與實踐 

@NDRC宏觀經濟研究所

2020年，來自塑料行業的排放量達到全球溫室氣體排放的4%^[3]，同時，多份研究估計塑料的年增長率在一切照舊的場景下會保持在3~4% ^[4][5]，這使得塑料行業的排放量預計在未來以令人驚訝的速度迅速上升，有研究做出預測，估計2050年塑料的累積排放可占用1.5℃預算（400 Gt CO2e）的16%~32%。^[6][7] 這將大量擠占其他行業剩余的排放空間，使IPCC6（政府間氣候變化專門委員會，Intergovernmental Panel on Climate Chang，是世界氣象組織及聯合國環境規劃署于1988年聯合建立的政府間機構， 其主要任務是對氣候變化科學知識的現狀，氣候變化對社會、經濟的潛在影響以及如何適應和減緩氣候變化的可能對策進行評估）報告提出的緊迫的氣候挑戰極為嚴峻。

階段性進展：擱置部分爭議11月INC-3前擬定“零草案”

帶來希望的是，研究人員同樣提出了應對方案。2022年歐洲零廢棄在報告中指出，相比起4%的年增速，塑料消費應該在2050年減半，也就是說人均塑料消費減少75%。^[8] 2023年5月聯合國環境規劃署（UNEP）發布報告提出了2040年減少80%塑料污染的目標。2022年北京大學能源研究院氣候變化與能源轉型項目（CCETP）同樣提出源頭減量，過程強化、禁止焚燒，技術創新的綜合路徑以實現“碳達峰碳中和”，其中一個關鍵的時間節點是力爭在2040年淘汰一次性塑料。

部分國家的塑料污染治理進程同樣在呼應上述研究建議，法國的政策指出將在 2040 前逐步淘汰所有的一次性塑料包裝。美國加州通過《塑料污染預防和包裝生產商責任法案 （SB54）》要求生產者到 2032 年， 將一次性塑料包裝和餐具的重量和數量減少25%以上。

而另一項極其重要的進展，更能鼓舞人心。2022年 3 月，第五屆聯合國環境大會在肯尼亞首都內羅畢通過歷史性的《終止塑料污染決議：爭取制定具有國際法律約束力的文書》（第5/14號決議）。這項決議旨在推動全球塑料污染治理。來自175個國家的國家元首、環境部長和其他代表批準簽署了該決議?；谠摏Q議，接下來的工作包括建立一個政府間談判委員會（INC），召開5次會議（INC-1 ～ INC-5），并在2024年前完成談判。UNEP執行主任英厄·安諾生稱這一決議是“地球的勝利”。

上周在位于巴黎的聯合國教科文組織總部召開的INC-2，在第三項議程“組織事項”中，各國代表就 INC-1 形成的“暫行議事規則”以“協商一致”還是“2/3通過”展開了長達近兩天的拉鋸而不能達成一致，會議進程一度受阻。但經過多方溝通，各方最終決定暫時擱置一些爭議，進入針對要素文件的實質性討論。最終，歷時五天五夜的大會最終取得一定進展，授權委員會主席在秘書處的支持下，在下一次會議召開之前準備一份“零草案”（Zero Draft）?！傲悴莅浮睂⒁訧NC-1和INC-2中各方表達的觀點為指導，通過選項（Options）在草案中體現各種觀點。

會議就今年11月在UNEP總部肯尼亞內羅畢召開下一次大會（INC-3）等后續事宜達成一致。同時，也確定了INC-2會議后各方提交書面建議的時間要求。秘書處將參考各方提交的書面建議，并就相關的提交意見準備一份綜合報告，在臨近INC-3召開時，用一天的時間就該綜合報告進行討論。

從氣候大會到“塑料公約”：期待中國發揮全球領導力

對比氣候談判，在兩年內完成全球塑料法律文書的談判確實是一項非常有挑戰的賽跑。

在氣候談判中，從1997年的《京都議定書》，到2009年的《哥本哈根協議》，再走到2015年的《巴黎協議》，全球各國就“將全球平均氣溫上升限制在2攝氏度”這一基本目標尚花費漫長的談判時間，更別說涉及到具體落實的氣候資金難題，直至當下也并未達成一致。

塑料問題并非一個簡單的環境問題，全球塑料法律文書談判面臨的挑戰相較于氣候談判也不會更小。塑料全生命周期從石化原料的開采、精煉、裂解（及其他前期處理）、聚合，到塑料顆粒的改性、造粒，再到塑料產品的加工、生產，進而進入消費環節，直至廢棄后的回收、再生和末端處置，涉及到基礎化工行業，也關系著各行各業，甚至是一些國家、地區的支柱產業。而對于大多數國家而言，即使并非是主要的化工和塑料生產大國，塑料又無疑是不可或缺的必要消費品。然而，各國在這一價值鏈條中的位置不同，決定了難以調和的各方利益，面對談判，顯然會有不同的立場、顧慮和策略。

但就像巴黎談判會場外NGO呼吁的那樣，面對迫在眉睫的塑料污染問題，各國應協同合作加快談判進程。在會談現場內，由于沙特阿拉伯等國家對議事規則討論的堅持，會議進程一度陷入膠著，但“趕上日程”、“推進達成本次會議預設目標”仍是會議各方的呼吁。每當有代表發言表達建議推進會議進程的觀點，場內就會爆發熱烈的掌聲。

在全球塑料法律文書的談判中，中國有潛力像氣候變化議題一樣，展現其全球領導力。作為全球最重要的塑料生產、出口和消費大國，中國的塑料污染治理進程和對塑料治理的態度必然成為世界目光的焦點。為推動全球塑料問題的解決，中國被寄予應對塑料危機上發揮重要作用的厚望，有如2021年中國實現全面禁止“洋垃圾”入境改變了全球廢棄物貿易鏈條^[9]，或是2022年作為主辦國最終推動達成“全球生物多樣性框架”一樣。

2017年，中國頒布逐步禁止洋垃圾進口政策前后，G7國家廢塑料出口情況的變化 ^[10]

圖片來源：金融時報

塑料管理政策發展：“減量化”驅動綠色低碳可持續發展

政策制定層面，中國邁出了一些變革的步伐。2008年，中國頒布《中華人民共和國循環經濟促進法》，明確了“減量化”、“再利用”等廢棄物管理理念。近幾年，為了應對日益受到關注的塑料問題，中國也陸續出臺了相關政策法規，覆蓋了包括生產、流通、消費、回收利用和末端處置的鏈條，明確“一次性塑料制品消費量明顯減少”的目標。這些政策法規包括《“十四五”塑料污染治理行動方案》（發改環資〔2021〕1298號），《關于進一步加強塑料污染治理的意見》（發改環資〔2020〕80號），《關于扎實推進塑料污染治理工作的通知》（發改環資〔2020〕1146號），以及最近《商務領域經營者使用、報告一次性塑料制品管理辦法》等。

對于以上全球政策動態，中國的塑料行業反應仍顯滯后。在生產端，目前中國尚有約16家在建或者計劃修建項目，預計大量提高塑料樹脂產能；在產業研究側，尚缺少針對不同塑料污染治理政策，以及海外市場劇烈變化（例如塑料產品進口國對一次性塑料的淘汰）的不同情景下的生產需求預測與分析；在消費端，盡管在談判中，已經提及重復使用、循環經濟、生產者責任制等重要減塑手段，但以上內容在中國都尚缺少成規模的案例以及政策試點，而以上試點經驗在接下來的談判中可能起到至關重要的參考作用。

與之對應，塑料管理在實踐中仍有較大的改善空間，政策導向也需要避免側重末端處置，從而體現“減量化”等優先管理原則助力綠色低碳轉型。以生活垃圾為例，目前除回收和露天堆放以外，中國剩余廢塑料進入生活垃圾管理體系，通過收集轉運最后進入焚燒或填埋。[11] 根據《“十四五”城鎮生活垃圾分類和處理設施發展規劃》，到2025年底，中國的城市生活垃圾焚燒處理能力將達到約80萬噸/日。國家發展改革委、生態環境部、住房和城鄉建設部、國家衛生健康委發布《關于加快推進城鎮環境基礎設施建設的指導意見》，明確到2025年，生活垃圾分類收運能力達到70萬噸/日左右，焚燒處理能力達到80萬噸/日左右；城市資源化利用率達到60%左右，城市生活垃圾焚燒處理能力占比達到65%左右。^[12]

可見，除了塑料泄漏造成的環境污染問題需要亟待解決，如果不能有效的從源頭減少塑料生產和消耗總量，焚燒塑料帶來的碳排放將難以避免。根據CCEPT的研究顯示，在基準情景下，中國塑料全生命周期碳排放將從2020年的5.6億噸，增加到2030年的7.7億噸和2050年的11.7億噸。^[13]

一些認為”減量化“必將阻礙社會發展的傳統觀念其實并不符合事實，恰恰相反，以“減量化、再利用、資源化”為原則的循環經濟發展空間巨大。根據測算，預計到2025年，中國資源循環利用產業產值將達到5萬億元。^[14]

通過循環經濟的發展，如何在塑料公約的談判中起到關鍵作用扮演治理全球塑料污染的關鍵角色，又及時轉型為綠色可持續發展，這是擺在中國面前的契機。而通過綠色投資引導產業調整、研究支撐不同情景下的生產需求預測與分析、以及在消費場景下的創新案例試點，這些努力都將為接下來的塑料公約談判提供重要參考，為最終中國解決塑料問題邁向低碳可持續發展轉型積累重要經驗。

【參考資料】

[1]【首個全球“限塑令”要來了】-國家發展和改革委員會 (ndrc.gov.cn) 

https://www.ndrc.gov.cn/xwdt/ztzl/slwrzlzxd/202203/t20220321_1319858.html

[2] Daley, J. 2018-03-23, The Great Pacific Garbage Patch Is Much Larger and Chunkier Than We Thought [EB/OL].

[3] Zero Waste Europe, 2022. Analyzing the decarbonization pathways for key material sectors and their ability to meet global carbon budgets.

[4] PCT&SYSTEMIQ. 2020.《力挽狂瀾：破除海洋塑料污染》(Breaking the Plastic Wave) 

[5] Iea. 2018. 《石化產品的未來》(The Future of Petrochemicals）  

[6] Chen Xuejing, Pacific Environment, 2023. Stemming the Plastic – Climate Crisis.   

[7] Zero Waste Europe, 2022. Analyzing the decarbonization pathways for key material sectors and their ability to meet global carbon budgets.   

[8] Zero Waste Europe, 2022. Analyzing the decarbonization pathways for key material sectors and their ability to meet global carbon budgets.   

[9] 中國限制進口“洋垃圾”或將撼動全球垃圾貿易體系 

https://www.greenpeace.org.cn/2018/01/02/chinas-restrict-on-foreign-trash-import-will-shake-the-global-trash-trading-system/

[10] Why the world’s recycling system stopped working，《金融時報》，

https://www.ft.com/content/360e2524-d71a-11e8-a854-33d6f82e62f8

[11]《中國塑料行業綠色低碳發展研究報告》，北京大學能源研究院. 

https://www.ccetp.cn/newsinfo/4697881.html

[12]《關于加快推進城鎮環境基礎設施建設的指導意見》

https://www.gov.cn/zhengce/2022-02/23/content_5675123.htm

[13]《中國塑料行業綠色低碳發展研究報告》，北京大學能源研究院. 

https://www.ccetp.cn/newsinfo/4697881.html

[14] 到2025年，中國資源循環利用產業產值將達到5萬億元——循環經濟發展空間大 

https://www.gov.cn/xinwen/2021-07/13/content_5624489.htm